WSA w Warszawie kontrolując proces realizacji prawa do informacji, uznał w wyroku z dnia 29.112016 r. (sygn. II SA/Wa 419/16) za bezzasadną i oddalił skargę wnioskodawcy, który złożył ,,wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: “kwoty wydatkowanych pieniędzy publicznych na tzw. nagrody dla urzędnika w osobie B.W. w okresie od […].01.2010 r. do […].11.2015”. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskodawca wskazał: kserokopia.

WSA stwierdził: ,,trzeba wskazać, że wnioskodawca nie zwrócił się o informację o sprawie publicznej. Wniosek dotyczył udostępnienia informacji o kwocie wydatkowanej na nagrody konkretnej, wskazanej z imienia i nazwiska osoby. Był to więc wniosek ad personam. Wnioskodawca nie wskazał przy tym zajmowanego przez tę osobę stanowiska w Urzędzie. Żądając zaś przekazania mu informacji w formie kserokopii nie podał, z jakiego dokumentu miałaby być wykonana kserokopia. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10). Taki też pogląd prezentuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Skarżący we wniosku z dnia […] listopada 2015 r. nie pytał o zasady funkcjonowania organu władzy, kwotę wydatków poniesionych w Urzędzie na nagrody dla pracowników wypłacone czy przyznane w określonym okresie, czy też o kwotę wydatków poniesionych na nagrody przyznane pracownikom na ściśle określonym stanowisku (stanowiskach) w Urzędzie, w danym okresie, bądź o kwotę wydatkowaną na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. W tej sprawie wnioskodawca zwrócił się o informację o konkretnym pracowniku, informację zawartą w jego aktach pracowniczych. Nie ma żadnych podstaw, aby informację o nagrodach przyznanych konkretnemu, wymienionemu we wniosku z imienia i nazwiska pracownikowi, traktować jako informację o sprawie publicznej i sięgać do niej z wykorzystaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu (jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) dostępu do dokumentacji pracowniczej”.

Kementarz dr Piotr Sitniewski :  Od zawsze twierdziłem, że system prawny jest niespójny gdy chodzi regulacje o dostępie do informacji z regulacjami prawnymi o charakterze antykorupcyjnym. Na wszelkiego typu spotkaniach zawsze twierdziłem, że opinie WSA i NSA są w tym obszarze w miarę jednolite, ja mam swoje zdanie, jednak ono nie ma tu większego znaczenia. W sytuacji jednak, gdy wyrok w/w stoi w opozycji wobec wyroków sądów administracyjnych z 2016 i II połowy 2015 r., może to wzbudzać swoiste zainteresowanie. Dla poparcia swoje tezy podaję cytaty z wyroków: 

1. ,,ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności” – wyrok NSA z 05.01. 2016 r., sygn. I OSK 30242/14. Podobnie wyroki NSA z 28.04.2016 (I OSK 2755/14); z 15.06.2016 (I OSK 3217/14).
2. ,,Zdaniem Sądu, informacji o wysokości wynagrodzeń osób zajmujących określone stanowiska nie zastępuje – tak jak chcą tego organy – wiedza o treści aktów prawnych, które wysokość tych wynagrodzeń regulują. Po pierwsze bowiem żądanie wnioskodawcy dotyczyło faktu, a nie prawa, a po wtóre nawet przy zastosowaniu obowiązujących przepisów płacowych wysokość wynagrodzeń może być różnicowana różnymi jego elementami i nie musi być równa dla wszystkich osób zajmujących określone stanowisko. Za nieuzasadnione Sąd uznał również stwierdzenie, że niektóre elementy wynagrodzenia nie są związane z pełnioną funkcją publiczną. To, że mogą one mieć charakter “pochodny” nie oznacza, że odrywają się od związku z pełnioną funkcją publiczną”. wyrok NSA z dnia 28.04.2016 (sygn. I OSK 2755/14)- podtrzymujący wyrok WSA w Krakowie z 24.06.2016, II SA/Kr 516/14
3. ,,Nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności ekonomicznej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie pełniącej funkcję publiczną. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną” – wyrok NSA z dnia 28.04.2016 (sygn. I OSK 2755/14) –  podtrzymujący wyrok WSA w Krakowie z 24.06.2016, II SA/Kr 516/14
4. ,,Informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną oraz mnożniku kwoty bazowej tego wynagrodzenia podlega więc udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej” – wyrok NSA z dnia 28.04.2016 (sygn. I OSK 2755/14) podtrzymujący wyrok WSA w Krakowie z 24.06.2016, II SA/Kr 516/14
5. ,,można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji” wyrok NSA z dnia 18.02.2015 r., I OSK 796/14

Jeżeli w sprawie jest niejasne o co pytał wnioskodawca, należało wezwać go do sprecyzowania zapytania. Skoro jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, wnioskodawca wnosił o udostępnienie informacji o ,,kwocie wydatkowanych pieniędzy publicznych na tzw. nagrody dla urzędnika w osobie B.W. w okresie od […].01.2010 r. do […].11.2015″, to pytanie jest oczywiste – dotyczy urzędnika o inicjałach B.W.

Niezrozumiała dla mnie jest wątpliwość Sądu i dalsze za tym stwierdzenie, że : ,,wnioskodawca nie zwrócił się o informację o sprawie publicznej. Wniosek dotyczył udostępnienia informacji o kwocie wydatkowanej na nagrody konkretnej, wskazanej z imienia i nazwiska osoby. Był to więc wniosek ad personam. Wnioskodawca nie wskazał przy tym zajmowanego przez tę osobę stanowiska w Urzędzie”. Jak bardziej precyzyjnie ma określić wnioskodawca pytanie? W treści uzasadnienia nie odnajdujemy dodatkowych informacji, które mogłyby wyjaśnić te wątpliwości.

Osobiście uważam, że kwestia jawności wynagrodzeń osób zindywidualizowanych powinna być rozstrzygana następująco: 

,,Wyrażam przekonanie, że związek z pełnioną funkcją publiczną wykazują następujące rodzaje informacji dotyczące osób pełniących funkcje publiczne.

1. Fakt zatrudnienia w jednostce publicznej. Nie ma tu znaczenia, czy status danej osoby upoważnia do uznania jej jako funkcjonariusza publicznego w rozumieniu art. 115 § 13 k.k., czy tylko osoby pełniącej funkcję publiczną. Sam fakt zatrudnienia stanowi informację publiczną i powinien, w moim przekonaniu, być odzwierciedlony na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Obowiązek ten wywodzę z treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 8 ust. 3 zd. 1: na stronie BIP istnieje obowiązek zamieszczenia informacji o „organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach”. W moim przekonaniu osoby sprawujące w danej instytucji publicznej funkcję to są wszystkie osoby, które można uznać za pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 115 § 13 k.k. Taki status powinien przysługiwać każdej osobie, która spełnia łącznie trzy warunki:

• jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę, bez względu na to, czy jest to umowa na czas określony, czy na czas nieokreślony,
• zatrudnienie musi nastąpić w instytucji dysponującej środkami publicznymi,
• do zakresu obowiązków tej osoby musi należeć realizacja zadań, jakie wynikają z zakresu działania macierzystej instytucji, przybierająca charakter merytorycznego rozstrzygania lub współrozstrzygania o sprawach objętych zakresem działania.

Staż zatrudnienia ani umiejscowienie w strukturze organizacyjnej instytucji samo w sobie nie ma wpływu na status jako osoby pełniącej funkcję publiczną. Znaczenie wyłączne ma fakt, czy osoba wykonuje czynności merytorycznie przyporządkowane do zakresu działania danej instytucji, czyli czy wykonuje funkcje w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. W moim przekonaniu za błędne należałoby uznać, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. może być uznana jedynie ta osoba, która ma upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu osoby sprawującej funkcję organu administracji i tylko wobec tych osób realizowano by obowiązek zamieszczenia na stronie BIP informacji o fakcie ich zatrudnienia. Fakt ten świadczy zdecydowanie o statusie osoby pełniącej funkcję publiczną, ale nie jest elementem wyłącznym.

2. Zakres obowiązków danej osoby. W nawiązaniu do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. chodzi o zakres kompetencji osób wymienionych w punkcie pierwszym. Według mojego przekonania nie oznacza to obowiązku udostępniania w BIP zakresu dokładnego opisu stanowiska danej osoby, a wystarczy jedynie, by opis ten pozwalał potencjalnemu petentowi na uzyskanie informacji w trybie bezwnioskowym. Czasem wystarczy krótka notka – stanowisko samodzielne do spraw wniosków o pozwolenie na X. Chodzi o wskazanie, jaki jest zakres obowiązków danej osoby pozwalający odróżnić, kto w danej strukturze konkretnie odpowiada za jaki obszar.
3. Informacje dotyczące wydatkowania przez te osoby środków publicznych, związanych ze sprawowaną funkcją. Są to wszelkie wydatki, jakie są związane z pełnioną funkcją przez daną osobę w ramach jej kompetencji, a więc opłaty za telefon służbowy, koszty wyjazdów służbowych, koszty reprezentacyjne, jeśli takie są przewidziane, koszty użytkowania samochodu służbowego czy koszty zakupu sprzętu niezbędnego do sprawowania funkcji.
4. Koszty związane z otrzymywanym wynagrodzeniem. Kwestia ta budzi jak zwykle najwięcej kontrowersji i emocji. Emocji – wydaje mi się – całkowicie niepotrzebnych. Zakładając spójność systemu i wewnętrzną logikę rozwiązań systemowych w tym obszarze, nie zgadzam się z tezami, że jeżeli dana osoba otrzymuje wynagrodzenie ze środków publicznych, to oznacza to, iż każdy ma prawo wglądu co miesiąc w wysokość jej przelewu. Taki sposób interpretacji prowadziłby do sytuacji, w której we wszystkich przedszkolach, szkołach, urzędach administracji publicznej, publicznych uczelniach wyższych, sądach itd. pod koniec miesiąca wywieszano by listę płac wszystkich osób, które spełniają definicję osoby pełniącej funkcję (…). 
   1. W podsumowaniu do artykułu w ST 1/2/2/105 Pisałem RÓWNIEŻ: ,,,,(…) czym innym jest jawność wydatków przypisana do określonego rodzaju stanowiska, a czym innym jest jawność informacji o zarobkach danej osoby w sposób zindywidualizowany. Poza dyskusją jest kwestia, czy ujawniać informacje, jakie „widełki wynagrodzenia” są przewidziane dla danego stanowiska. Te informacje są oczywiście jawne, gdyż z reguły wynikają wprost z treści aktów prawnych powszechnie obowiązujących przewidujących określone „widełki wynagrodzenia”. Moim zdaniem nie istnieje w ustawie o dostępie do informacji publicznej norma, która upoważniałaby do ujawnienia zindywidualizowanej listy płac wszystkich osób zatrudnionych w jednostce korzystającej ze środków publicznych. Nie znajduję normy prawnej, która nakazywałaby ujawnienie, ile konkretnie zarobił Jan Kowalski (np. 5608 zł brutto), ale oczywiście istnieje obowiązek ujawnienia, jakie są przewidziane widełki wypłaty dla danego stanowiska, które obejmuje Jan Kowalski. Jawne muszą być również wszelkiego rodzaju zestawienia, które nie pozwalają na zidentyfikowanie konkretnej osoby. Nieco inaczej wygląda sytuacja w odniesieniu do osób składających jawne oświadczenia majątkowe, o czym mowa poniżej.Uważam, że prawo do uzyskania informacji o zindywidualizowanej wysokości zarobków osoby obejmuje cztery grupy:
      • osoby składające jawne oświadczenia majątkowe. Skoro istnieją grupy zawodowe, które składają jawne oświadczenia majątkowe, to byłoby tworzeniem pewnego rodzaju fikcji twierdzenie, że wysokość wynagrodzenia tych osób nie jest jawna, skoro i tak istnieje możliwość zapoznania się z tym elementem poprzez lekturę oświadczenia majątkowego. Dużą grupę składającą jawne oświadczenia majątkowe stanowią parlamentarzyści, członkowie Rady Ministrów oraz funkcjonariusze samorządowi, tacy jak: wójt (burmistrz, prezydent miasta) i jego zastępcy, członkowie zarządu powiatu i województwa, radni wszystkich trzech szczebli jednostek samorządu terytorialnego, skarbnicy, sekretarze, kierownicy samorządowych jednostek organizacyjnych, osoby zarządzające i członkowie organu zarządzającego samorządowymi osobami prawnymi, osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty i marszałka województwa. Sądy administracyjne zwracają uwagę, że „fakt udostępnienia w BIP informacji o dochodach osiągniętych (…) poprzez publikację oświadczenia majątkowego nie oznacza, że w ten sposób są dostępne publicznie w BIP informacje zawarte w kartach wynagrodzeń. Informacje zawarte w kartach wynagrodzeń są informacjami bardziej szczegółowymi, określającymi poszczególne składniki wynagrodzeń faktycznie wypłacane”[1]. Zgadzam się z takim podejściem do zakresu jawności majątkowej. Z punktu widzenia interesu publicznego istotne jest ujawnienie wysokości środków, jakie są wypłacane danej osobie, która w tym zakresie składa jawne oświadczenie majątkowe, nie zaś wgląd w karty płacy, czyli dokumenty kształtujące stosunek pracy;
      • osoby, których zindywidualizowana wysokość wynagrodzenia wynika wprost z przepisów. Mam tu na myśli sytuacje, gdy wynagrodzenie danej osoby wynika z kalkulacji matematycznej w odniesieniu do określonej średniej. Dodatkowo przepisy stanowią, w jakiej wysokości przysługuje dodatek za wysługę lat. Na przykład sędziowie sądów powszechnych[2] czy sędziowie Trybunału Konstytucyjnego[3];
      • osoby, których zindywidualizowana wysokość wynagrodzenia jest ustalana w trakcie publicznej sesji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Chodzi tu o wójtów (burmistrzów, prezydentów miast), których wynagrodzenie wprawdzie wynika wprost z określonych przepisów[4], ale indywidualizacja następuje w drodze uchwały organu stanowiącego, która jest jawna i podejmowana na ogólnodostępnej sesji[5];
      • osoby, co do których jawność ich zarobków wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązujących. Artykuł 151 ust. 4 prawa o szkolnictwie wyższym[6] stanowi wyraźnie, że w uczelni publicznej wynagrodzenia rektorów, prorektorów, kanclerzy i kwestorów są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych. Podobna sytuacja występuje w odniesieniu do wynagrodzenia osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi[7]. Artykuł 15 ustawy o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi stanowi, że informacje o wynagrodzeniu osób podlegających przepisom ustawy oraz o nagrodach rocznych, świadczeniach dodatkowych i odprawach są jawne i nie podlegają ochronie danych osobowych ani tajemnicy handlowej.

      [1] Wyrok WSA w Warszawie z 20.06.2012 r. (VIII SAB/Wa 15/12), LEX nr 1215854.[2] Zob. art. 91 ustawy z 27.07.2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 427) oraz akty wykonawcze do ustawy, takie jak np. rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z 23.06.2009 r. w sprawie funkcji oraz sposobu ustalania dodatków funkcyjnych przysługujących sędziom (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 151).[3] Zob. art. 6 ustawy z 1.08.1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym z (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.).[4] Rozporządzenie Rady Ministrów z 18.03.2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1050).[5] Zob. art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r. poz. 594 ze zm.), który stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta. Analogiczne regulacje przewidują art. 12 pkt 2 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r. poz. 595 ze zm.) i art. 18 pkt 15 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. 2013 r. poz. 596 ze zm.).[6] Ustawa z 27.07.2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.).[7] Ustawa z 3.03.2000 r. o wynagrodzeniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 254).”.

   2. TEKST OPUBLIKOWANY W CAŁOŚCI W Samorząd Terytorialny 2015/1/2. 

   3. ---

   4. Problem wynika tak naprawdę z braku legalnej definicji osoby pełniącej funkcję publiczną dla potrzeb ustawy o dostępie do informacji publicznej.