Jak już wielokrotnie opisywaliśmy w naszym biuletynie, zagadnienie dostępu obywateli do informacji publicznej – niezbędny warunek „wstępny” partycypacji publicznej w dowolnej formie – jest źródłem nieustających kontrowersji. Gros problemów dotyczy przy tym kwestii nieuznawania przez władze publiczne (i inne podmioty zobligowane do udostępniania informacji) żądanych przez obywateli treści za informację publiczną, co prowadzi do ich nieudostępnienia. Kontrowersje tego rodzaju są kazuistycznie rozstrzygane przez sądy. Tym razem przyjrzymy się orzeczeniu, w którym sąd odniósł się do wątpliwości co do uznania za informację publiczną treści umów cywilnoprawnych. Dodatkowym pytaniem, jakie pojawiło się w kontekście rozpoznawanej przez sąd skargi, była kwestia tego, jakie podmioty mają obowiązek udzielać obywatelom informacji publicznej.

Sprawa, w której zapadł wspomniany wyrok (sygn. akt IV SAB/Gl 122/12), dotyczyła następującej sytuacji: skarżący A. K. skierował do przedsiębiorstwa A S.A. (będącego spółką, której wyłącznym udziałowcem jest Skarb Państwa) żądanie udostępnienia informacji na temat kontroli biletów prowadzonej w autobusach przez przedsiębiorstwo, w tym wskazania, czy jej prowadzeniem zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio przez przedsiębiorstwo, czy też firma zewnętrzna. Jeżeli byłaby to natomiast firma zewnętrzna, wnioskodawca domagał się udostępnienia jej nazwy i adresu, informacji, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów oraz ile osób dokonuje tej kontroli. Wnioskodawca żądał również przesłania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli. Jak wskazał, żądane przez niego informacje podlegają udostępnieniu zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedsiębiorstwo nie udzieliło wnioskodawcy informacji o nazwach i adresach pomiotów kontrolujących bilety oraz stawkach za wykonanie usługi, A. K. skierował więc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność adresata wniosku.

Spółka – wnosząc o odrzucenie bądź oddalenie skargi – wyjaśniła, że nie udostępnili wnioskodawcy „nazw, adresów oraz zasad i kwot wynagradzania firm wykonujących dla A S.A. usługi, mając na uwadze ochronę interesów tych firm i ich sprzeciw w kwestii ujawnienia danych ich dotyczących, a w szczególności kwot i zasad wynagradzania za usługi kontrolerskie. Stwierdzono, iż dane te stanowią tajemnicę handlową obu stron umowy i ich ujawnienie narażałoby A na konsekwencje prawne.”

Rozpoznając skargę, WSA po pierwsze musiał rozstrzygnąć, czy przedsiębiorstwo A S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Jak czytamy w uzasadnieniu wyroku, „jedną z kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji, jakie wymienione zostały w treści art. 4 [ustawy o dostępie do informacji publicznej] są podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne.” Pojęcie „państwowej osoby prawnej” zostało z kolei doprecyzowane na gruncie przepisów ustawy o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa; zgodnie z art. 1a tego aktu, przez państwową osobę prawną należy rozumieć inną niż Skarb Państwa jednostkę organizacyjną, posiadającą osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Art. 5a tej ustawy pozwala na jednoznaczne zaliczenie jednoosobowych spółek Skarbu Państwa do kategorii „państwowych osób prawnych”. Oznacza to, że spółka A S.A. należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej na mocy regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Kolejne istotne pytanie, na które musiał odpowiedzieć sąd w toku rozpoznawania opisywanej sprawy, dotyczyło charakteru informacji, jakich ujawnienia domagał się skarżący. W ustawie o dostępie do informacji publicznej nie zawarto definicji „informacji publicznej”, jednak na gruncie orzecznictwa przyjmuje się, że jest to każda wiadomość wytworzona przez „szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Informacją publiczną będzie więc treść dokumentów wytworzonych przez podmioty zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. W taki sam sposób kwalifikowane są również wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, ale odnoszące się do tych podmiotów. Chodzi tu o wiadomości, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, także wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego.” Objęte zapytaniem A. K. zagadnienia związane z zatrudnieniem kontrolerów biletów, nazwą i adresem dokonującej tego firmy zewnętrznej oraz informacja, do kiedy obowiązuje umowa z tą firmą i jakie są kwoty i zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów dotyczą wydatkowania środków z majątku publicznego. Jak wskazał sąd, „mienie państwowe (…) musi być zarządzane zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki i transparentność w zakresie wykonywania tych działań jest szczególnie wymagana. Słuszne jest więc, by obywatelom przysługiwało w stosunku do gospodarowania majątkiem publicznym, a więc również majątkiem jednoosobowych spółek Skarbu Państwa prawo kontroli, którą sprawować mogą w ramach dostępu do informacji publicznej.” Informację publiczną może stanowić również treść umowy cywilnoprawnej dotyczącej dysponowania majątkiem państwowej osoby prawnej.

Dlatego też – jak orzekł WSA – przedsiębiorstwo A S.A. miało obowiązek załatwić wniosek skarżącego w trybie i na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli z jakiegoś powodu spółka uznała, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie powinny zostać ujawnione, odmowa powinna mieć w tym przypadku formę decyzji administracyjnej. Sąd uznał więc, że w opisywanej sprawie spółka pozostawała w bezczynności i zobowiązał ją do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego.

Autor: Anna Krajewska

Źródła: www.samorzad.lex.pl, http://orzeczenia.nsa.gov.pl