WSA w Warszawie w wyroku z 15.1.2019 r. (II SA/Wa 1455/18) kontrolowął proces realizacji prawa do infomracji, w raamch którego stowarzyszenie zwróciło się do MSWiA o udostępnienie informacji publicznej dotyczących ,,dotacji przekazanych Stowarzyszeniu “[…]” w […], Stowarzyszeniu […] w […] i Uniwersytetowi […] w […], tj.:

1. skanów umów na realizację zadania, sprawozdań z realizacji zadania, protokołów z kontroli dotyczących dotacji, umów o pracę, umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami (z pozostawieniem imienia i nazwiska a z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd.) w 2017 r.,
2. wniosków o przyznanie dotacji w 2018 r.,
3. wykazów dotacji przyznanych organizacjom […] na realizację zadań mających na celu ochronę, zachowanie i rozwój tożsamości kulturowej mniejszości […] w 2018 r.”.

MSWiA udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, że przygotowane do udostępnienia w formie skanów posiadane przez organ dokumenty poddane zostały stosownej anonimizacji ze względu na prywatność osoby fizycznej. Dodatkowo organ poinformował Stowarzyszenie, że nie dokonano anonimizacji w odniesieniu do osób, których dane są ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz w innych rejestrach, do których organizacje zostały wpisane przez upoważnione organy. Odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej wraz z załącznikami w postaci 61 plików w formacie pdf, została wysłana za pośrednictwem poczty elektronicznej do wnioskodawcy w formie 6 wiadomości e-mail – ze względu na rozmiar plików.

Dodatkowo w związku z ustaleniem przez organ, że w zakresie przedmiotowym wniosku o udostępnienie informacji publicznej (dotyczącym pozostawienia imienia i nazwiska) wystąpiła określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, pismem z dnia […] czerwca 2018 r. (znak: […]) organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku, który to brak Stowarzyszenie w wymaganym terminie uzupełniło.

MSWiA podkreślił, iż udostępnił Stowarzyszeniu skany wnioskowanych dokumentów, jednocześnie ograniczając się do zanonimizowania danych osób fizycznych, których dane osobowe są ujawnione w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz w innych rejestrach, informując o tym fakcie wnioskodawcę.

WSA w Warszawie w wyroku z 15.1.2019 r. (II SA/Wa 1455/18) orzekł m.in.:

,,Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się zaś do oceny tego, czy dane osób fizycznych zawierających umowy ze stowarzyszeniami na realizację celów statutowych, wspomaganych środkami publicznymi (z akt nie wynika, aby takowe były zawierane z uczelnią wyższą) podlegają ochronie ze względu na prawo do prywatności. (…).

W związku z powyższym koniecznym jest dokonanie odkodowania pojęcia “osoba pełniąca funkcję publiczną”. Najprostszym wyjaśnieniem powyższego sformułowanie jest przyjęcie, że osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych.

(…) Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia “osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji”.

(…)  Można (…) budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne lub osób “mających związek z pełnieniem tych funkcji“.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05.W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że “sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny”.

Powyższe ogólne konkluzje zostały ostatnimi laty uszczegółowione w orzecznictwie sądów administracyjnych. W realiach faktycznych niniejszej sprawy wartym przywołania wydaje się w szczególności wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14 w którym wskazano, że: “Pojęcie “osoby pełniącej funkcję publiczną” ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie “osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP”.

Jeszcze dokładniej scharakteryzował omawiane pojęcie NSA w wyroku z dnia 20 września 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 168/16 stwierdzając, że : “Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne“.

Skład orzekający w niniejszej sprawie akceptuje pogląd, iż dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I CSK 190/12 – publik. OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 213/14 – publik CBOSA). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (patrz. Wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 sygn. akt I OSK 531/14– publik CBOSA).

W niniejszej sprawie dostrzec należy, iż MSWiA udostępnił wszelką żądną informację obrazującą sposób i warunki przyznawania wskazanym we wniosku podmiotom dotacji, jak i szczegółowe rozliczenie wydatkowanych z dotacji kwot pieniężnych. Zapoznanie się wnioskodawcy z tą dokumentacją w pełni realizuje zasadę transparentności i kontroli społecznej wydatkowania środków publicznych. Organ odmówił jedynie podania imion i nazwisk osób fizycznych, które zawierały ze Stowarzyszeniem […] w […] i Stowarzyszeniem “[…]” w […] umowy zlecenia i umowy o dzieło na realizację imprez, czy też przedsięwzięć związanych ze statutową działalnością tych Stowarzyszeń, np. na prowadzenie zespołu teatralnego i młodzieżowego zespołu muzycznego, prowadzenie warsztatów muzycznych, opracowanie akompaniamentu oraz wykonania akompaniamentu na koncercie, wykonanie serwisów informacyjnych, audycji radiowych, zredagowanie numeru dwumiesięcznika “[…]”, itp.

Trzeba zwrócić uwagę na dwa aspekty sprawy. [po pierwsze] Osoby fizyczne zawierając umowy cywilnoprawne z ww. Stowarzyszeniami nie realizowały celów publicznych nałożonych na organy publiczne przez ustawodawcę, lecz cele statutowe stowarzyszeń kultywujących tradycje ludowe, propagujące historię i kulturę etniczną mieszkańców danego regionu. Zatem osoby te nie miały choćby minimalnego wpływu na kształtowanie sposobu funkcjonowania organów administracji publicznej lub podmiotów, które w ramach prac zleconych, realizują zadania tych organów. Po wtóre osoby te wykonały konkretne dzieła, czy zlecone czynności o charakterze technicznym, bądź usługowym, przez co nie miały też wpływu na bezpośrednie kształtowanie sytuacji prawnej innych osób.

Należy podkreślić, że stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie NSA, jak i T.K. (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej – uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. To właśnie w prawidłowym i precyzyjnym ustaleniu istnienia granic tego związku, należy upatrywać właściwej ochrony prawa do prywatności jednostek, w tym osób pełniących funkcje publiczne.

Za trafne należy uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1991/16 (publik CBOSA), w którym Sąd ten stwierdził, iż: “Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej) do celu, jaki temu przyświeca (ochrona tajemnicy przedsiębiorcy, ochrona prywatności), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr – zasada proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3254/15 oraz wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 549/16). Tak zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy przede wszystkim uwzględnić takie kwestie jak to, czy żądanie udzielenia informacji dotyczy tylko warunków powierzenia pełnienia funkcji publicznej i służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, czy też wkracza w sposób nieuzasadniony w sferę prywatności osoby fizycznej. W sytuacji osób, które wykonują jedynie czynności usługowe dla podmiotu publicznego, wykonującego zadania w sferze usług o charakterze powszechnym jakim jest (…) Sp. z o.o. (…) wskazywane w skardze kasacyjnej wartości związane z potrzebą kontroli społecznej nad sposobem zarządzania przedsiębiorstwem lub wydatkami publicznymi, czy też transparentnością jego działań nie uzasadniają w świetle prawa do prywatności jako podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej ujawnienia ich imion i nazwisk. Osoby takie nie pełnią bowiem żadnych funkcji publicznych, a ich znaczenie dla wykonywania zadań przez przedsiębiorstw nie jest duże”.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie odmowa podania imion i nazwisk osób zawierających umowy zlecenie i umowy o dzieło z ww. Stowarzyszeniami na przedsięwzięcia związane z propagowaniem kultury […], przy jednoczesnym udostępnieniu pełniej wnioskowanej informacji publicznej za wyjątkiem tylko tych danych, nie ogranicza wnioskodawcy w realizacji prawa do kontroli społecznej wydatkowanych środków publicznych. Zatem sposób załatwienia wniosku Stowarzyszenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wskazuje na zachwianie proporcji pomiędzy konstytucyjnie gwarantowanym prawem do informacji publicznej, a prawem do ochrony informacji prywatnej.

(…) [ROZWAŻANIA WKONTEKŚCIE RODO]

Nie można też po części omówić organowi racji, gdy ten twierdzi, iż ujawnienie spornych danych osobowych (tzw. wrażliwych) mogłoby spowodować naruszenie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz. Urz. UE seria L Nr 119, str. 1). Osoby kultywujące tradycje i kulturę […] często wywodzą się z tej właśnie grupy etnicznej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 lit. g) powołanego rozporządzenia, zabrania się przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie m.in. etniczne, chyba że przetwarzanie jest niezbędne ze względów związanych z ważnym interesem publicznym, na podstawie prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, które są proporcjonalne do wyznaczonego celu, nie naruszają istoty prawa do ochrony danych i przewidują odpowiednie i konkretne środki ochrony praw podstawowych i interesów osoby, której dane dotyczą. Ten aspekt sprawy również nie jest obojętny jeśli się weźmie się po uwagę potrzebę zastosowania zasady proporcjonalności przy ważeniu dwóch wartości konstytucyjnych – prawa do informacji publicznej i prawa do ochrony prywatności”.