NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2017 r. (I OSK 796/14) kontrolował proces realizacji prawa do informacji publicznej w którym w I instancji orzekał WSA w Olsztynie – wyrok z dnia 9 stycznia 2014 r. (II SA/Ol 1048/13). NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. 

W sprawie chodziło o wniosek dziennikarza z jakim zwrócił się do burmistrza : ujawnienie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie miesięcznej wysokości wynagrodzenia brutto asystenta Burmistrza W. J. w poszczególnych miesiącach od zatrudnienia do dnia 24 czerwca 2013 r., wysokości brutto wypłaconych temu pracownikowi premii lub nagród w powyższym okresie, aktualnego i pierwszego zakresu obowiązków W. J. oraz informacji, kiedy i ile razy zmieniano zakres obowiązków tego pracownika.

WSA  oddalił skargę i stwierdził: ,,

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że osoba zatrudniona na stanowisku asystenta burmistrza jest funkcjonariuszem publicznym, wobec czego nie stosuje się do niej ograniczeń wynikających z cytowanego przepisu. W stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do takiego stwierdzenia.

Sąd w pełni podziela stanowisko, wyrażone w powołanym przez strony niniejszego postępowania uzasadnieniu wyroku Trybunałem Konstytucyjnym z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym

w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził również w tym orzeczeniu, że podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W myśl postanowień art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. nr 223, poz. 1458 z późn. zm.), wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta i marszałek województwa mogą zatrudniać osoby na stanowiskach doradców i asystentów odpowiednio w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim, na czas pełnienia funkcji przez odpowiednio wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starostę lub marszałka. Zadania tych pracowników obejmują, w przypadku pracy doradców – doradzanie podmiotom, które ich powołują, zaś asystenci zajmują się organizacją obsługi tych podmiotów (zob. W. Drobny, M. Mazuryk, P. Zuzankiewicz, Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz. Oficyna, 2010). Ze znajdujących się w aktach administracyjnych i udostępnionych skarżącemu przy piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r.: “Zakresu obowiązków asystenta Burmistrza” i “Zwiększenia zakresu obowiązków asystenta Burmistrza” wynika, że asystent Burmistrza O. nie wykonuje zadań, które można byłoby zakwalifikować jako wykonywanie funkcji publicznych rozumianych w przedstawiony wyżej sposób.”. 

NSA orzekł: ,,NSA podziela stanowisko (…) , że żądana przez skarżącego informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny, a takim jest niewątpliwie asystent Burmistrza […], stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego”

Dalej w wyroku NSA czytamy iście rewolucyjną tezę: ,,Informacją publiczną jest, zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma, bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.”

Jednak w dalszej części wyroku NSA czytamy: ,,udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega, bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby”.

komentarz dr Piotr Sitniewski: 

Oczywiście nie podlega dyskusji fakt, że wynagrodzenie każdej osoby zatrudnionej w jednostce korzystającej ze środków publicznych jest informacja publiczną. I w tym zakresie uchylenie wyroku WSA przez NSA należy ocenić za oczywiście słuszne. 

Właściwe zrozumienie wyroku wymaga dogłębnego zapoznania się z dorobkiem orzeczniczym NSA, a w szczególności wyroków w których orzekała w składzie orzekającym prof. M. Jaśkowska, tak jak w tej sprawie. W omawianym wyroku NSA cześć uzasadnienia już pojawiła się w poprzednich wyrokach. W wyroku NSA z dnia 18 lutego 2015 r. (I OSK 695/14) czytamy: ,,Udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega, bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczną nie jest, bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych“. 

Zatem stanowisko sędziego w tym zakresie jest niezmienne, i dlatego sugeruję by zapoznać się z  uzasadnianiami spraw w których w NSA orzekała Pani prof. Jaśkowska.

Wracając do sprawy wyroku NSA (I OSK 796/14): jak należy rozumieć wyrażoną tezę : ,,udzielenie informacji publicznej w postaci danych o wysokości wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach finansowanych ze środków publicznych (zarówno pełniących funkcje publiczne, jak też personelu pomocniczego) zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Udostępnienie informacji publicznej polega, bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby“.

I teraz przejdźmy do praktyki:

1. jak ma realizować wniosek o ujawnienie wysokości wynagrodzenia konkretnie wskazanego wychowawcy w zakładzie karnym dyrektor tego zakładu? nie grupy, ale konkretnej osoby !!
2. jak realizować wniosek o udostępnienie wynagrodzenia rzecznika prasowego Lasów Państwowych?

Odpowiedź: Jawność wynagrodzenia konkretnej osoby powinna być rozważana przy zastosowaniu trzech zasad: 

1. za każdym razem podmiot zobowiązany ma ustalić czy mamy do czynienia z osobą/osobami pełniącymi funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip, korzystając z interpretacji wyroku TK o sygn K 17/05.
2. . Jeśli mamy do czynienia z taką osobą, należy podać dokładne jej wynagrodzenie jakie otrzymuje ze środków publicznych.
3. Jeśli jednak w składniku wynagrodzenia znajdują się jakie składniki lub potrącenia które są objęte prywatnością w zakresie wykraczającym poza związek z pełnioną funkcją publiczną, wtedy ten element nie podlega ujawnieniu.

Inny sposób interpretacji prowadzić będzie do chaosu i braku jakiejkolwiek jednolitości w interpretacji. Trzeba sobie bowiem jasno powiedzieć, że wynagrodzenie osoby pełniącej funkcje publiczną jest i musi być jawne. Ale kim jest osoba pełniąca funkcje publiczną? Dla potrzeb prawa do informacji ,,pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego” (I OSK 3217/14).