Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.4.2019 r. (I OSK 1344/17) kontrolował proces realizacji prawa do infomracji, oddalając skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z 7.2.2017 (II SA/Kr 1464/16).

STAN FAKTYCZNY

Wnioskodawca wniósł o udostępnienie informacji publicznej zawartej w prowadzonym przez Burmistrza rejestrze decyzji o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 30 czerwca 2016 r., poprzez wykonanie kopii ww. rejestru.

Burmistrz wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy zawartych w kolumnie nr 5 prowadzonego rejestru. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że udostępnienie wnioskodawcy informacji publicznej w części dotyczącej udostępnienia informacji o oznaczeniu nieruchomości objętych rejestrem – stanowiących własność osób fizycznych – tj. numerów ewidencyjnych działek oraz ich lokalizacji, naruszałoby prywatność właścicieli działek zawartych w rejestrze, która podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2. 

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie I instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji . Organ II instancji wyjaśnił, że u.o.d.o. stanowi lex specialis w stosunku do u.d.i.p. przesądzając, że imię i nazwisko osoby fizycznej podlega ochronie danych osobowych. Tym samym organ nie może udostępnić danych, które umożliwiałyby zidentyfikowanie osoby fizycznej. Przy czym konieczność ochrony danych osobowych nie zwalnia organu z udostępniania informacji publicznej. Organ powinien wyłącznie ograniczyć dostęp do informacji umożliwiających identyfikację osób fizycznych, co w praktyce oznacza udostępnienie dokumentów odpowiednio zanonimizowanych.

Kolegium stwierdziło, iż organ pierwszej instancji błędnie uznał, że należy odmówić wnioskodawczyni informacji publicznej. SKO przychyliło się do stanowiska zaprezentowanego przez stronę odwołującą, że oznaczenie nieruchomości poprzez wskazanie jej numeru ewidencyjnego i położenia nie jest informacją umożliwiającą choćby pośrednie zidentyfikowanie osoby fizycznej, a więc nie ma charakteru “danych osobowych” w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.o.d.o., których ochrona wyłącza dostęp do informacji publicznych w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

wyrok WSA w KRAKOWIE

1. ,,poza sporem między Skarżącą i SKO jest, że oznaczenie nieruchomości objętych ww. decyzjami o warunkach zabudowy przez wskazanie ich numeru ewidencyjnego i położenia nie stanowi informacji, która umożliwia choćby pośrednio zidentyfikowanie osoby fizycznej, a zatem nie ma charakteru informacji o charakterze danych osobowych w stosunku, do których prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu stosownie do treści art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Powyższe stanowisko znajduje pełną aprobatę Sądu, który zgodnie z poglądami wyrażonym m. in. w wyrokach WSA w Krakowie: z 28 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 187/14; z 5 marca 2014 r. , sygn. akt II SA/Kr 188/14; z 20 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 127/14″
2. ,,przedmiotem ewidencji gruntów i budynków są dane o charakterze przedmiotowym (art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 i 4 p.g.k.) oraz dane o charakterze podmiotowym (art. 20 ust. 2 pkt 1 i 2 p.g.k.) (por. wyroki NSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r., I OSK 189/09, LEX nr 707709, z dnia 21 lipca 2010 r., I OSK 1312/09, LEX nr 694343 i z dnia 19 maja 2010 r., I OSK 1030/09, LEX nr 594845). Przy tym na żądanie wszystkich zainteresowanych w trybie art. 24 ust. 2 p.g.k. udzielane mogą być tylko informacje o charakterze przedmiotowym, a więc nie zawierające danych podmiotowych, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jeżeli żądanie podania informacji dotyczy numerów ksiąg wieczystych nieruchomości, których właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym jest określony podmiot, dotyczy ono danych o charakterze podmiotowo-przedmiotowym, czyli w istocie danych osobowych. W tej sytuacji, zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 3 p.g.k., wnioskodawca powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu informacji podmiotowo-przedmiotowej (por. uzasadnienie wyroku WSA we Wrocławiu z 2 grudnia 2010 r., II SA/Wr 546/10, LEX nr 1112662).”
3. ,,nie można uznać za prawidłowe w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wyłączenie stosowania regulacji opartej na przepisie art. 138 § 2 kpa. Zauważyć przy tym trzeba, że szczególny tryb postępowania przewidziany w u.d.i.p. (art. . 12-15) nie wyklucza stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 odmowa udostępnienia informacji publicznej i umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym a rat 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ab initio do decyzji, o których mowa w ust. 1 stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (…). W konsekwencji należy przyjąć, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji o odmowie udzielenia informacji publicznej, stosuje przepis 138 kpa i przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcia. A zatem, gdy jeśli uzna, że bezzasadne jest ograniczenie, wynikające z art. 5 u.d.i.p., na które wskazał organ I instancji i pomimo, że zbędne jest prowadzenie postepowania wyjaśniającego musi zastosować przepis art. 138 § 2 kpa. (wyrok NSA z 28.10.2016 r. , sygn. akt I OSK 1226/15, wyrok NSA z 13 maja 2015 sygn. akt I OSK 1250/14)”
4. ,,Co prawda z normy zawartej w art. 138 § 2 kpa wynika, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ma charakter wyjątkowy i wymaga aby decyzja pierwszej instancji wydana była z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to jednak przez ponowne rozpatrzenie sprawy należy rozumieć udzielenie wnioskowanej informacji publicznej, której organ odwoławczy nie może udzielić, gdyż taką informacją nie dysponuje. W tym zakresie wypada wskazać, że Sąd w składzie rozstrzygającym w niniejszej sprawie podziela w pełni pogląd wyrażony m. in w wyroku NSA z 28 października 2016 sygn. akt I OSK 1226/15, w którym wskazano, że w sprawach z zakresu udostępniania informacji publiczne znajduje zastosowanie oprócz specyficznej procedury przewidzianej w u.d.i.p także ogólna procedura administracyjna w zakresie wskazanym w art. 16 u.d.i.p. Nie ma przy tym jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania – organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co będzie powodowało konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także będzie stwarzało możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji. Rozważając, czy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują związania wytycznymi organu odwoławczego dla czynności materialno-technicznej trzeba jednak przywołać treść art. 138 § 2 k.p.a., z którego wynika, że organ odwoławczy, przekazując sprawę powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy; w przypadku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania jest on w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest też związany oceną prawną organu II instancji, co do niezgodności z prawem wcześniejszej decyzji wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wszystko to obliguje podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z jej uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub prawnokarnym. Organ I instancji powinien w tej sytuacji udostępnić żądaną informację, bowiem sprawa wróciła do poprzedniego etapu przystąpienia do rozpoznania wniosku, a adresat wniosku musi wziąć pod uwagę okoliczności wskazane przez organ II instancji. Trzeba nadto podkreślić, że organ odwoławczy nie może sam dokonywać czynności udostępnienia informacji publicznej, a przepis art. 138 k.p.a. nie daje możliwości rozstrzygnięć innych niż te, które zostały w nim wskazane. Brak jest bowiem jakichkolwiek racjonalnych podstaw do dzielenia postępowania, wywołanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, na część, do której odnosi się decyzja organu odwoławczego rozpatrującego odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia takiej informacji oraz na część, do której ta decyzja się nie odnosi. Nie ma przy tym jakichkolwiek przeszkód by w takim wypadku – w razie uwzględnienia odwołania – organ odwoławczy zastosował regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co powodowało będzie konieczność ponownego rozpoznania wniosku, w tym także stwarzało będzie możliwość zakończenia postępowania w drodze czynności materialno-technicznej udostępnienia żądanej informacji.”

WYROK  NACZELNEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO

1. ,,Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza o odmowie udostępnienia informacji publicznej, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w sprawie odmowy udostępnienia żądanej informacji. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji uchylił tę decyzję stwierdzając, że Kolegium uznając nietrafność rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia informacji publicznej powinno za podstawę swojego rozstrzygnięcia przyjąć art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i przedstawioną przez ten Sąd argumentację przemawiająca za tym stanowiskiem. Stanowisko to jest oparte na ugruntowanym już poglądzie prezentowanym w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, także w sprawach, w których adresatem wniosku był Burmistrz […] (tak np. NSA w wyrokach: z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1218/13, z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1226/15, z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1263/16, z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 231/17)”
2. ,,U.d.i.p. odsyła do przepisów K.p.a. o w sprawach dotyczących wydawanych decyzji, o których mowa w art. 16 u.d.i.p. (odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji, w przypadku określonym w art. 14 ust. 2). W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił udostępnienia informacji publicznej, zatem kontrola instancyjna tego rozstrzygnięcia powinna zostać oparta na przepisach k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

   1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

   2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

   3) umarza postępowanie odwoławcze.

   Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do jej wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.Trzeba w tym miejscu odwołać się do specyfiki postępowania w sprawach dotyczących udostępniania informacji publicznej. W sprawach w tym przedmiocie art. 138 k.p.a. trzeba stosować odpowiednio do przedmiotu postępowania i jego charakteru. Norma zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. oznacza, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania powinno mieć charakter wyjątkowy, a zasadą winno być merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednak przy dostępie do informacji publicznej załatwienie sprawy może oznaczać udostępnienie żądanej informacji, czego organ II instancji uczynić nie może. Zdaniem NSA w składzie orzekającym w niniejszej sprawie Organ II instancji musi np. zastosować art. 138 § 2 k.p.a. jeśli uzna np. że zastosowano bezzasadnie ograniczenia wynikające z art. 5 u.d.i.p., pomimo że zbędne jest prowadzenie jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego (zob. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt I OSK 1218/13 i I OSK 1250/14)”

    

3. ,,Organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze jednego z wyżej wymienionych sposobów zakończenia postępowania odwoławczego. Musi on pozostawać w ścisłej korelacji z okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy. Co prawda przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., inaczej niż przepis art. 138 § 2 k.p.a., nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, to jednak w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Decyzję o umorzeniu postępowania wydaje się zatem gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (por. wyrok NSA z 5.4.2006 r., sygn. akt II GSK 17/06). Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w tym przepisie, podlega ograniczeniu, związanemu z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem I instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych, np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, lub też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej. Umorzenie postępowania I instancji oznacza ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Wprawdzie sprawa nie została merytorycznie rozpoznana, to jednak z punktu widzenia proceduralnego sprawa została rozstrzygnięta i zakończona”.
4. ,,(…) Nie ulega zatem wątpliwości, że postępowanie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej jest sformalizowanym, jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym, które może się toczyć w dwóch instancjach. Powstaje wobec tego pytanie, czy jest ono w tej sytuacji postępowaniem na tyle wyodrębnionym z całego postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, iż może to prowadzić do umorzenia tylko tego postępowania”
5. ,,(…) Zasadnym jest także zwrócenie uwagi, że w aktualnym orzecznictwie i literaturze przedmiotu dominuje stanowisko, że w sytuacji gdy organ odwoławczy oceni, iż decyzja o odmowie udzielenia informacji jest błędna, winien zastosować regulację przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji jest wówczas w dalszym ciągu zobowiązany do załatwienia wniosku i związany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmuje się, że jest też związany oceną prawną organu drugiej instancji co do niezgodności z prawem decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Obliguje to podmiot zobowiązany do udzielenia informacji do takiego załatwienia sprawy, aby ponowna decyzja odmowna nie spotkała się nie tylko z uchyleniem, lecz także z działaniami podjętymi w trybie nadzorczym lub też prawnokarnym (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wolters Kluwer, Warszawa 2016; wyroki NSA z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt II SA/Lu 507/02, z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1250/14). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela nieaktualnego już odmiennego stanowiska prezentowanego przez NSA w sprawach dotyczących bezczynności w wyrokach z dnia 21 lipca 2010 r. o sygn. akt I OSK 557 /10 i z dnia 9 września 2011 r. sygn. akt I OSK 401/11. Zauważyć tu trzeba, że w sprawach tych NSA wypowiedział się w kwestii stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko w ograniczonym zakresie, tj. co do możliwości dalszego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji po wydaniu orzeczenia przez organ drugiej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.”.