NSA w wyroku z dnia 18.9.2018 r. (I OSK 2434/16) rozpatrywał skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie (wyrok z dnia 13.5.2016 r. II SA/Wa 2167/15) , oddalając skargę kasacyjną.

NSA orzekł m.in: ,,żądane przez wnioskodawcę dokumenty – oceny okresowe urzędników lub pracowników służby cywilnej nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust 1 u.d.i.p.), ani o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne “. (…). fakt, że określona osoba fizyczna pełni funkcję publiczną nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera jego życia zawodowego. Niewątpliwie pełnemu ujawnieniu podlegać będzie tylko taki zakres informacji w jakim osoba ta sprawuje funkcje publiczne.

Stan sprawy przedstawiał się następująco: Wnioskodawca wystąpił do MNiSW o udostęnienie m.in.: ,,Kopii ocen okresowych, którym podlegają zatrudnieni w służbie cywilnej, dokonanych od początku zatrudnienia w MNiSW, a także kopii innych dokumentów dotyczących wnioskowania i przyznawania kolejnych stopni służbowych w służbie cywilnej w trakcie ich pracy w resorcie nauki i szkolnictwa wyższego (z ewentualnym zakryciem danych podlegających ustawowej ochronie): Dyrektora Generalnego, oraz dwóch wskazanych imiennie dyrektorów.

MNiSW w odpowiedzi odmówiło udostępnienia w drodze decyzji, argumentując w następujący sposób: 

,,Powyższe dokumenty podlegają jednak ochronie na mocy art. 5 u.d.i.p. Ich udostępnienie podlega ograniczeniom na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych, o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej. Gdy dokumenty zawierają informacje związane z prywatną sferą życia funkcjonariusza, nie powinny być udostępniane w trybie i na zasadach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zasady sporządzania ocen okresowych reguluje rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie warunków i sposobu przeprowadzania ocen okresowych członków korpusu służby cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 74, poz. 633). Ocena osoby zatrudnionej na wyższym stanowiskiem w służbie cywilnej odnosi się do efektów mierzalnych, (liczby wydanych decyzji lub pozytywnie rozpatrzonych odwołań), ale również kompetencji niemierzalnych (relacji międzyludzkich, budowania atmosfery w zespole), nie wpływających bezpośrednio na realizację zadań publicznych.

Kryteriami oceny są m.in. umiejętności motywowania pracowników, rozwiązywanie konfliktów w zespole, szacunek dla prywatności pracowników, zachowywanie opanowania i spokoju w sytuacji stresu, ochrona pracowników przed niedopuszczalnymi naciskami, traktowanie pracowników w uczciwy i bezstronny sposób. Kryteria te są odzwierciedleniem indywidualnych predyspozycji do zarządzania pracownikami i organizowania pracy zespołu, oraz cech osobowościowych, które wpływają na atmosferę w miejscu pracy oraz motywację pracowników. Nieuprawniony jest zdaniem organu wniosek, że wskazane kryteria mają bezpośredni związek z pełnieniem funkcji publicznych.

Ocena okresowa bezspornie obejmuje dane będące informacją publiczną. Nie jest jednak możliwe wyodrębnienie z niej części stanowiących informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, gdyż w obszarze każdego z kryteriów obowiązkowych dochodzi do oceny zarówno wiedzy merytorycznej i sposobu wykonywania zadań, jak również wyżej wskazanych indywidualnych predyspozycji charakterologicznych i osobowościowych.

Organ wskazał, że część oceny okresowej zawiera dane dotyczące indywidualnego planu rozwoju zawodowego. Te informacje nie muszą być związane z aktualnie wykonywanymi zadaniami, mogą odnosić się do zamierzeń pracodawcy związanych z danym pracownikiem, a także osobistych planów zawodowych pracownika, nie mających związku z aktualnie pełnioną funkcją publiczną.

Ponadto forma dokonania oceny okresowej (rozmowa oceniająca) ma wymiar psychologiczny oparty na wzajemnym szacunku, zaufaniu, empatii oraz współpracy. Istotne jest zatem zachowanie poufności uzyskanych w ten sposób informacji.

Oryginał arkusza oceny okresowej włącza się do akt osobowych ocenianego. Sprawy dotyczące prowadzenia akt osobowych pracowników regulują przepisy szczególne – art. 94 pkt 9a Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja i 996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobem prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, późn. 286 ze zm.).

Wobec powyższego pracodawca bez zgody pracownika nie może udostępniać jego akt osobowych oraz dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy osobom trzecim i wglądu w tę dokumentację”. 

Po wyczerpaniu drogi odwoławczej, do WSA została złożona skarga.

WSA w Warszawie orzekł m.in.: ,,Zgodnie z art. 47 Konstytucji RP, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Natomiast za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej, tj. osoby, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne (art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych). (…) Jak wskazał NSA w wyroku z 16 października 2015 r. I OSK 1986/14 skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem “prywatności osoby fizycznej”, to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, odnośnie prywatności osoby fizycznej należy dokonać przez pryzmat ustawy o ochronie danych osobowych.

Treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. (…) W wyroku z 14 marca 2013 r., I OSK 620/12, NSA przyjął, że z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji wynika, że ustawodawca kreując prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, jako dobro nadrzędne nad prawem dostępu do informacji, usytuował ochronę prywatności osób fizycznych – celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2) – cel informacyjny jest spełniony także, gdy informacja publiczna pomija dane osobowe. W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie statusu osoby, której dotyczy wniosek złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma zasadnicze znaczenie dla oceny zakresu ochrony jej prywatności w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

TK w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05, (OTK-A 2006 r. nr 3, poz. 30) przyjął, że możliwość ingerencji w prawo do prywatności ma znacznie szerszy zakres w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne, niż do pozostałych osób. Trybunał nie wyłączył jednak a priori ochrony prywatności osób pełniących funkcje publiczne. Rozważając konstytucyjność wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., Trybunał wskazał, że podstawowym problemem jest określenie związku między życiem prywatnym takiej osoby, a działalnością publiczną. Jego istnienie oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania. W każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. W każdym wypadku musi istnieć wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Tylko wtedy, gdy ujawnione informacje oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego. Trybunał Konstytucyjny stoi jednocześnie na stanowisku, że wkraczanie w sferę prywatności, również tam, gdzie w wyraźny sposób styka się ona ze sferę publiczną, musi być dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją. Mamy bowiem do czynienia z dobrami równorzędnymi. Ograniczenia dotyczące pewnych praw chronionych konstytucyjnie mogą być wprowadzane z uwagi na dobro wspólne. Do praw takich, zdaniem Trybunału, należy prawo do prywatności.

Nie zawsze jednak dobro wspólne przeważa nad interesem indywidualnym. Umożliwienie przez ustawodawcę w stosunku do osób publicznych szerszej ingerencji w sferę prywatności nie powinno prowadzić do jej zupełnego unicestwienia (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14). Podkreślenia również wymaga, że w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. ustawodawca posłużył się pojęciem osoby pełniącej funkcje publiczne lub osoby mającej związek z pełnieniem tych funkcji, które to pojęcie ma inne znaczenie niż pojęcie osoby publicznej (por. wyrok NSA z 1 października 2015 r., I OSK 1860/14).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że osoby których dotyczy wniosek o dostęp do informacji publicznej: dyrektor generalny, dyrektor komórki organizacyjnej Ministerstwa i zastępca dyrektora komórki organizacyjnej Ministerstwa zatrudnieni w strukturze Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań, w ramach struktur władzy publicznej na stanowisku decyzyjnym.

Funkcję publiczną sprawuje osoba, której przysługuje choćby wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Skoro zatem żądane dokumenty dotyczą osób pełniących funkcje publiczne to należy wyważyć kwestię prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony prywatności tych osób.

Zgodnie z art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (t. j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1111) urzędnik służby cywilnej oraz pracownik służby cywilnej zatrudniony na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony podlega ocenie okresowej dokonywanej przez bezpośredniego przełożonego. Ocena okresowa dotyczy wykonywania obowiązków wynikających z opisu zajmowanego stanowiska pracy. Służy ona kompleksowej ocenie pracy, obejmuje całokształt efektów pracy urzędnika, jego wiedzy, umiejętności, zdolności czy postaw, wartościuje jego dokonania. Ma charakter sformalizowany i jest dokonywana w ustalonych odstępach czasu przy zastosowaniu zasad, które mają utrwalony i powtarzalny charakter. W niniejszej sprawie okresowe oceny pracy, a także dokumenty dotyczące wnioskowania i przyznawania kolejnych stopni służbowych, dotyczą osób pełniących funkcje publiczne, zatem stanowią informację publiczną (por. wyrok WSA w Gdańsku z 05.11.2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 143/14, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22.04.2015, sygn. akt II SAB/Wa 29/15). Badana informacja dotyczy bowiem niewątpliwie kwestii związanych z transparentnością sprawowanej przez wskazane osoby funkcji publicznej. Skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną, organ zobowiązany będzie do jej udostępnienia na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym działanie organu polegające na wydaniu decyzji o odmowie udostępnienie informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu w takiej sytuacji uzasadnione, byłoby rozważenie udostępniania kopii ocen okresowych i innych wnioskowanych dokumentów, ze zanonimizowanymi w taki sposób danymi wrażliwymi funkcjonariuszy, by nie naruszyć ich dóbr chronionych (…). 

Od wyroku WSA MNiSW złożył skargę kasacyjną do NSA, która została oddalona.

NSA w wyroku z dnia 18.9.2018 r. (I OSK 2434/16)  orzekł m.in.:

W ocenie składu NSA orzekającego w niniejszej sprawie żądane przez wnioskodawcę dokumenty – oceny okresowe urzędników lub pracowników służby cywilnej nie mieszczą się w katalogu informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust 1 u.d.i.p.), ani o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Ocena okresowa urzędnika lub pracownika służby publicznej odnosi się do indywidualnie określonej osoby zatrudnionej w administracji publicznej. Sam fakt, że jest ona obligatoryjnie sporządzana we wskazanych okresach czasu, na urzędowych wzorach arkuszy ocen nie czyni z niej informacji publicznej. Ocena okresowa ma ze swej istoty charakter wewnętrzny, a nadto odnoszący się wyłącznie do osoby ocenianej – urzędnika lub pracownika służby publicznej. Tym samym ocena okresowa, ze względu na swój charakter i treść jest dokumentem nie tylko zindywidualizowanym, ale również spersonalizowanym, w sensie w jakim odnosi się ona do subiektywnej oceny podmiotu ją sporządzającego (oceniający) wobec osoby podlegającej takiej ocenie (oceniany). Co więcej po zapoznaniu ocenianego z kryteriami oceny i terminem sporządzenia oceny na piśmie oryginał arkusza niezwłocznie włącza się do akt osobowych ocenianego (co dodatkowo skutkuje szczególną ochroną owej oceny okresowej), a kopię części I arkusza oceniający doręcza ocenianemu. Zatem wypełniony arkusz oceny okresowej urzędnika lub pracownika służby cywilnej odnosi się wyłącznie do osoby ocenianej. Niewątpliwie więc jej sporządzenie wiąże się z dobrami osobistymi takiej osoby, która niezadowolona z oceny może złożyć sprzeciw, a w razie nierozpatrzenia sprzeciwu w terminie albo jego nieuwzględnienia może następnie odwołać się do sądu pracy. Dlatego też ma ona charakter wewnętrzny, indywidualny, spersonalizowany oraz pracowniczy.

Zatem żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych, działalności organów władzy publicznej, czy też o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Niewątpliwie taką informacją publiczną byłaby informacja o tym czy przełożony sporządził ocenę okresową, ile ich przygotował, w jakich odstępach czasu, względem kogo, czy sporządził ją co do indywidualnie wskazanej osoby itp. Tymczasem wniosek w niniejszej sprawie zmierzał do udostępnienia konkretnych arkuszy ocen okresowych sporządzanych w odniesieniu do indywidualnie wskazanych z imienia i nazwiska pracowników zatrudnionych w Ministerstwie Nauki i Szkolnictwa Wyższego. Nie jest to żądanie informacji o działalności organów władzy publicznej, czy też innych zrównanych z nimi podmiotów w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz informacji o indywidualnej osobie zatrudnionej w podmiocie zobowiązanym co do zasady do udzielenia informacji publicznej. Wniosek ten dotykał zatem w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10, w którym zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Podsumowując wniosek o udzielenie informacji publicznej w tej części nie dotyczył uzyskania informacji o działalności Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, ani nawet zakresu zadań, obowiązków i kompetencji poszczególnych urzędników lub pracowników służby cywilnej zatrudnionych w ministerstwie. Przedmiotem zainteresowania skarżącego okazała się być zatem – nie jawność działalności tego podmiotu, a konkretne arkusze ocen okresowych indywidualnie wskazanych osób fizycznych – zatrudnionych w służbie cywilnej. Żądanie ujawnienia takiej oceny okresowej, stanowiącej część akt osobowych pracownika dotyczy prywatnej sfery zatrudnionej osoby i nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej podmiocie, zasadach jego funkcjonowania, danych publicznych lub majątku publicznym – art. 6 ust. 1 pkt 2-5 u.d.i.p. Tym samym celem dążenia do uzyskania tej informacji publicznej był podmiot indywidualny – osoba fizyczna, a nie sfera działalności organu władzy publicznej, innych podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej lub działalności osoby pełniącej funkcję publiczną. Natomiast fakt, że określona osoba fizyczna pełni funkcję publiczną nie oznacza, że ujawnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej podlega cała sfera jego życia zawodowego. Niewątpliwie pełnemu ujawnieniu podlegać będzie tylko taki zakres informacji w jakim osoba ta sprawuje funkcje publiczne.