NSA w wyroku z dnia 4.4.2019 r. (I OSK 1709/17) kontrolując proces realizacji prawa do informacji , uchylił wyrok WSA w Gliwicach (wyrok z dnia 14.3.2017 r. IV SAB/Gl 14/17) .

STAN FAKTYCZNY 

Wnioskodawca zwrócił się do Prokuratury Regionalnej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie, na wskazany adres poczty elektronicznej, skanów wszystkich wniosków Prokuratury Okręgowej o przedłużenie okresu śledztwa w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt […].

ODPOWIEDŹ PROKURATURY 

Poinformowano wnioskodawcę, że żądane dokumenty nie mają charakteru informacji publicznej i z tego powodu brak jest podstaw do ich udostępnienia w trybie u.d.i.p. Znajdujące się w aktach nadzoru o sygn. […] wnioski o przedłużenie śledztwa zaliczają się do pism o charakterze służbowym – wewnętrznym, gdyż co do zasady powinny wyjaśniać powody, dla których nie można zakończyć śledztwa oraz wskazywać kierunki dalszego postępowania. Tym samym, zdaniem Prokuratora, powyższe akta mają charakter sprawozdawczy, gdyż wskazują jakie dowody przeprowadził prokurator i co w oparciu o nie ustalił, jak też podają przyczyny nieukończenia postępowania i określają dalsze jego kierunki. Następnie wskazał, iż wnioski o przedłużenie śledztwa nie przesądzają o kierunku postępowania, gdyż prokurator nadrzędny po zapoznaniu się z aktami sprawy może nie podzielić poglądu o potrzebie jego kontynuowania i odmówić przedłużenia śledztwa, bądź nie podzielić poglądów prawnych zaprezentowanych przez prokuratora prowadzącego postępowanie i wskazać na konieczność jego kontynuowania np. w innym niż we wnioskowanym kierunku. Poza tym podkreślił, że wnioski o przedłużenie śledztwa stanowią odzwierciedlenie pewnego procesu myślowego, etap wypracowania finalnej koncepcji i przyjęcia ostatecznego stanowiska wyrażonego w postanowieniu o przedłużeniu śledztwa, umieszczanego w aktach głównych sprawy.

NSA w wyroku z dnia 4.4.2019 r. (I OSK 1709/17) stwierdził m.in.: ,,W zaskarżonym wyroku WSA w Gliwicach uznał, że wnioski prokuratora o przedłużenie postępowania w śledztwie znajdujące się w aktach podręcznych prokuratora stanowią informację publiczną. Powyższe stanowisko jest błędne,ponieważ takie wnioski znajdujące się w aktach podręcznych prokuratora są dokumentem wewnętrznym, który nie zawiera danych stanowiących informację publiczną”. 

,,zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z  18.8.2010 r. (I OSK 851/10)- “dokumentem wewnętrznym” jest “dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu”. Dokument wewnętrzny charakteryzuje się, zatem dwoma, łącznie występującymi elementami: po pierwsze, jest dokumentem urzędowym, a więc posiada cechy takiego dokumentu zdefiniowane w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Po drugie, jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz. Nadto jak zauważa się w doktrynie dokument wewnętrzny został wytworzony “w zakresie działania danego podmiotu i wyrażają opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji” (E Jarzęcka-Siwik, Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa, 2002, nr 1, s. 29). Warto wskazać również, że w wyroku NSA z 6.9.2016 r. (I OSK 877/16) wskazano, że “akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.)”. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej”.

,,Warto wskazać również, że w wyroku NSA z 6.9.2016 r. (I OSK 877/16) wskazano, że “akta podręczne są zbiorem dokumentów wykorzystywanych przy wykonywaniu obowiązków służbowych przez prokuratora i stanowią techniczny instrument mający ułatwić prowadzenie postępowania, sprawowanie nadzoru i kontroli. Dokumenty zgromadzone w aktach podręcznych to w większości odpisy tych dokumentów, które znajdują się w tzw. aktach głównych prowadzonego postępowania, a także różnego rodzaju dokumenty o charakterze wewnętrznym (wytyczne, zalecenia, pisma służbowe zawierające wskazania operacyjne, notatki i streszczenia z rozpraw itp.)”. Dokument wewnętrzny jest zatem wytworzony na potrzeby danego podmiotu i zawiera tylko dane związane z funkcjonowaniem danego podmiotu, nie wykorzystane w stosunku do podmiotów spoza administracji publicznej”.

komentarz dr Piotr Sitniewski: Zwrócić warto uwagę  na jeden aspekt, który nie był podnoszony w tym wyroku, gdyż jak wynika z treści stanu faktycznego, nie był on przedmiotem sprawy. Mam na  mysli treść art. 5  st. 3 u.d.i.p.: ,,Nie można, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać  dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne – w zakresie tych zadań lub funkcji“. Jeżeli zatem wniosek o przełużenie śledztwad dotyczył by osoby pełniącej funkcje publiczne i było by to w związku z pełnioną funkcją publiczną, moim zdaniem argumentacja wskazana w komentowanych orzeczeniach, musiała by przyznać pierwszeństwo treści art. 5 ust. 3 u.d.i.p.  Takie zestawienie, moim zdaniem udowadnia, że konstrukcja ,,dokumentu wewnętrznego” jest w obecnym stanie prawnym dość wątpliwa. Przywołam w tym miejscu opinię prof. Małgorzaty Jaśkowskiej: ,,Uważam, że na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma prawnych podstaw do wyodrębnienia tzw. dokumentów wewnętrznych, zwalniających generalnie z obowiązku udzielenia informacji ” (prof. Jaśkowska Małgorzata, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2014/1, str. 9).

Całkiem inaczej wygląda sytuacja gdy przedłuża się śledźtwo w/s Kowalskiego Jana o kradzież, a inaczej gdy sprawa dotyczy b. posła i sprawa jest prowadzona w oparciu o zarzuty korupcyjne. Zakres jawności informacji o toczącym się postępowaniu musi być szerszy.

W tym zakresie orzecznictwo sądowe rzadko wykazuje odniesienia do treści art.  5  ust. 3 u.d.i.p., jedynej INVESTIGATIONEM EXIGIT TERRAM. A ten przepis dla tego typu sytuacji jest wiodący.