WSA w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 3.1.2019 r. (II SO/RZ 22/18) oddalił wniosek o wymierzenie grzywny przewodniczącemu rady, o której wymierzenie wnioskowano do WSA, powołując się na art 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2018 r., z. 1302 ze zm.; dalej: “P.p.s.a.”), zarzucając naruszenie art 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

WSA w Rzeszowie stwierdził w uzasadnieniu: 

,,W utrwalonym orzecznictwie ( patrz uchwała NSA z dnia 13.11.2012 r, sygn. akt I OPS 3/12) przyjmuje się, że w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt, burmistrz lub prezydent miasta i rada gminy nie może w tym zakresie upoważnić przewodniczącego rady do jej reprezentowania. Zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy został określony w art 19 u.s.g. Należy do niego wyłącznie: organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Zatem zdolność sądowa właściwego organu gminy, w tym rady reprezentowanej przez przewodniczego, nie może być determinowana jego zadaniami, skoro zadania przyznane są gminie jako takiej, gminę zaś reprezentuje wójt, a przewodniczący rady nie jest organem gminy ( tak w powołanej uchwale). Stanowisko to jest również aktualne w sprawach o udzielenie informacji publicznej. W wyroku WSA w Gliwicach z dnia 30 marca 2017 r., (IV SAB/Gl 162/16), który Sąd w pełni podziela, Sąd stwierdził, że: “przewodniczący rady gminy wobec enumeratywnie wymienionych w art 19 ust. 2 u.s.g. kompetencji nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W sytuacji, gdyby uznał, że nie może udostępnić wnioskowanej informacji, nie może załatwić wniosku w ramach swoich kompetencji przewidzianych przepisami prawa, tj. art 19 ust. 2 u.s.g“.

Przekładając te uwagi do niniejszej sprawy z całą stanowczością stwierdzić należy, że Przewodniczący Rady Miejskiej nie był zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, o czym Sąd orzekł w wyroku z dnia 17 grudnia 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 97/18 oddalając skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Miejskiej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej”.

Warto przypomnieć, że w uchwale 7 sędziów NSA z 13.11.2012 r. (I OPS 3/12) czytamy również: 

,,W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy. Zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem, który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Zatem właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy. Natomiast właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt, a w szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana jest w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady”.

Komentarz dr Piotr Sitniewski: 

W uchwale 7 sędziów NSA cytowanej powyżej (I OPS 3/12) czytamy: ,,(…) właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt, a w szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana jest w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady“.

,,(…) w praktyce występować bowiem mogą nadzwyczajne sytuacje. Nieuwzględnienie w konkretnej sprawie takich, szczególnych sytuacji, gdy zachodzi konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta lub gdy z przedmiotu uchwały wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego wójta, mogłoby prowadzić do pozbawienia organu stanowiącego – rady gminy – możności ochrony sądowej jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji.”

Rozważania poczynione w uchwale dotyczą zagadnień zgoła procesowych, gdyż teza uchwały 7 sędziów brzmi: ,,W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w zw. z art. 28 § 1 i art 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Pawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłyby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej“.

Zgodnie z art. 21a ustawy o samorządzie gminnym: ,,Przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym”. 

Nic nie wyklucza sytuacji, by pytania dotyczące rady były realizowane przez pracownika biura rady, i udostępnianie następowało w drodze czynności materialno-technicznej dokonanej właśnie przez pracownika biura rady. Sugeruję na te orzeczenia patrzeć w sposób, który nie zabrania by proces informowania o  funkcjonowaniu rady, był realizowany przez biuro rady, i koordynowany przez samego przewodniczącego. Jednak uprawnienia pracownika w tym zakresie są pochodną bycia pracownikiem urzędu gminy, a nie biura rady, a w zakresie wydawania ewentualnie decyzji o odmowie udostępnienia decyzji, skutkiem posiadania upoważnienia od  organu wykonawczego (art. 268a k.p.a.). 

Moim zdaniem w obecnym stanie prawnym przepis art. 21aUSG należy odczytywać następująco: skoro nie jest zadaniem przewodniczącego rady  udzielanie informacji w trybie UDIP – to nie powinno ulegać żadnej wątpliwości wobec jasnej treści art. 19 USG i enumeratywnie wymienionych uprawnień przewodniczącego o charakterze organizacyjno-ustrojowym – to nie może on wydawać poleceń służbowych pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania związane z funkcjonowaniem organu stanowiącego, zadania rozumiane jako udzielanie informacji publicznej na temat funkcjonowania rady. W sytuacji konfliktu między organem wykonawczym a stanowiącym, niewykluczona jest nawet sytuacja gdy radę w postępowaniu sądowoadministracyjnym będzie reprezentował przewodniczący. 

Powyższą argumentację z pewnością wzmacnia oopinia wyrażona w wyroku NSA z 22.11.2013 (I OSK 1695/13) : ,,Na wstępie należy zauważyć, iż w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących ustawy o dostępie do informacji publicznej w orzecznictwie NSAo i WSA było prezentowane stanowisko, iż Przewodniczący Rady Gminy był traktowany jako podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 3 w/w ustawy (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 665/12 i z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/11 ). Należy jednak zauważyć, iż powyższe orzeczenia zapadły przed podjęciem uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12  odnośnie reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. W niniejszej sprawie powyższa uchwała wprost nie ma zastosowania, gdyż przedmiot sprawy jest inny, ale nie można pomijać argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej reprezentacji gminy i sposobu jej działania. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono m.in.: “w myśl art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych “na zewnątrz” w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.). (…..),Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. (……) Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej a wywodzone w drodze zawiłej – i nieuprawnionej – wykładni, przypisywanie, w takiej sytuacji, zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy – radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe, w myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. “zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady”. Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g. także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (….) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności). Na marginesie można wspomnieć także, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną – zapewnia mu ją urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (……) Kolejnym argumentem, powiązanym z poprzednimi, przemawiającym za stanowiskiem, że to wójt ma zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, jest wspomniane już ustawowe rozdzielenie zadań i kompetencji rady gminy i wójta. W tym kontekście istotne jest także podniesione we wniosku o podjęcie uchwały stanowisko Trybunału Konstytucyjnego m.in. w uchwale z dnia 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94, w której Trybunał stwierdził, iż “z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa, wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określoną kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać zamiaru, którego nie wyraził” (…..) Reasumując, podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady”. Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, iż właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy. Jak wspomniano wyżej właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt (burmistrz, prezydent), a w szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Te szczególne sytuacje zachodzą wtedy, gdy istnieje konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, wiec mamy doczynienia z ogólną zasadą reprezentacji gminy, gdzie organem właściwym będzie wójt. Poza wyżej wymienionymi szczególnymi sytuacjami nie należy tworzyć innych wyjątków i przyznawać kompetencje do reprezentacji innemu podmiotowi, który ma je wyraźnie określone w przepisach ustawowych. Takim podmiotem jest przewodniczący rady z enumeratywnie wymienionymi kompetencjami w art. 19 ust. 2 u.s.g., takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego i wykładnia rozszerzająca w tym zakresie jest nieprawidłowa. Oczywiście jak wspomniano wyżej w szczególnych sytuacjach będzie on mógł być reprezentantem rady gminy na podstawie stosownej uchwały. Wyżej wymieniona uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/12 spowodowała, iż  [kom. dr Sitniewski: przepisy te nie weszły w życie] w toku prac legislacyjnych jest poselski projekt ustawy o zmianie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niektórych innych ustaw (druk nr 1351), który w art. 19 u.s.g. dodaje ust. 2a w brzmieniu:

“2a. Zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy posiada rada gminy. W imieniu rady gminy dokonuje czynności przewodniczący rady gminy.”,oraz zmienia treść art. 31 us.g., który otrzymuje brzmienie: “art. 31. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 2a.” Ta ustawa proponuje również zmiany art. 28 p.p.s.a. poprzez dodanie § 8 w brzmieniu: “§ 3. W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta mająca zdolność sądową dokonuje czynności w postępowaniu przez przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będącego jej członkiem.”

Sytuacja procesowa przewodniczącego rady gminy będzie więc bardzo jasna i klarowna i poza enumeratywnie wymienionymi kompetencjami ustawowymi nie będzie można mu w ramach wykładni rozszerzającej przypisać uprawnień do podejmowania innych czynności. [kom. dr Sitniewski: przepisy te nie weszły w życie]

Przenosząc powyższe rozważania na łamy niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, iż Przewodniczący Rady Gminy Lipno miał kompetencje (art. 19 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej) do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie udostępnienia nagrania XXI sesji Rady Gminy Lipno z dnia 28 marca 2012 r. i w ramach tych kompetencji wniosek został załatwiony. Pozostaje natomiast do rozstrzygnięcia kwestia drugiej części wniosku, a mianowicie udostępnienia kserokopii załączników do protokołu w/w sesji. NSA nie podziela w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji, iż Przewodniczący Rady powinien wydać decyzję na podstawie art. 16 powołanej ustawy. Przede wszystkim Przewodniczący Rady nie ma kompetencji do wydania takiej decyzji, nie da się takiej kompetencji wywieźć z powołanych wyżej przepisów art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 19 ust. 2 u.s.g. W takiej sytuacji przyjmując ogólna zasadę reprezentacji gminy na zewnątrz (art. 31 u.s.g.) powinien przekazać wniosek w tym zakresie wójtowi gminy, który jest organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 16 powołanej ustawy. Nałożenie więc zaskarżonym wyrokiem obowiązku załatwienia wniosku skarżącej z dnia 1 września 2012 r. w zakresie żądania wydania kserokopii pisma B.N. było nieprawidłowe, gdyż Przewodniczący Rady Gminy Lipno mając wątpliwości co do zasadności ww. wniosku nie mógł go załatwić w ramach swoich kompetencji przewidzianych przepisami prawa. Oczywiście gdyby tych wątpliwości nie miał i uznał, iż żądane kserokopie pism stanowiące załącznik do protokołu obrad sesji rady podlegają udostępnieniu na podstawie art. 19 powołanej ustawy mógłby je udostępnić, jednakże wobec wątpliwości związanych z treścią art. 5 powołanej ustawy nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 16 ww. ustawy, gdyż wykracza to poza jego kompetencje ustawowe, a ponadto nie jest on organem gminy. Powyższa argumentacja zapewnia jednolitość w reprezentacji gminy na zewnątrz, oczywiście z przyjęciem szczególnych sytuacji o których była mowa w uzasadnieniu uchwały I OPS 3/12, które nie zachodzą w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem postępowania sądowego była bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy Lipno, a nie uchwała tego organu”.