Osoba pełniąca funkcję publiczną- gdzieśkolwiek jest, jeśliś jest?

WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 18 listopada 2016 r. (sygn. II SA/Sz 1004/16) kontrolował proces udostępniania informacji publicznej, w którym wnioskodawca wniósł do urzędu miasta o udostępnienie ,, listy imion i nazwisk pracowników samorządowych zatrudnionych w Urzędzie Miejskim którzy w 2015 r. otrzymali nagrodę/nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy na podstawie art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202) oraz wysokość tej nagrody/tych nagród w odniesieniu do każdego z nagrodzonych pracowników samorządowych”.


Warto zwrócić w tym miejscu uwagę na bardzo ciekawe rozważania jakie poczyniło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji. SKO stwierdziło m.in.: ,,iż personalia (imię i nazwisko) osoby niepełniącej funkcji publicznych i niemającej związku z pełnieniem takich funkcji – i w razie jej sprzeciwu – nie mogą być przekazane wnioskodawcy w trybie dostępu do informacji publicznej”.

W dalszej części orzeczenia SKO czytamy: ,,nie sposób zgodzić się twierdzeniem, iżby sam fakt piastowania funkcji kierownika wydziału był równoznaczny z pełnieniem funkcji publicznych lub z nimi związanych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.p. W tym zakresie jak zasadnie należy bowiem kierować się faktycznym kryterium wpływu pracownika urzędu na decyzje organu lub gospodarowanie mieniem. Kolegium po analizie treści upoważnień nie znalazło podstaw do stwierdzenia, iż na ich podstawie nagrodzony pracownik mógł mieć na tyle istotny wpływ na działania władcze organu bądź gospodarowanie przezeń mieniem, aby uznać iż pełnił on funkcje publiczne lub z nimi związane, a jego dane dotyczące prywatności powinny być upubliczniane. W szczególności nie każda czynność dokonywana “na zewnątrz” przez pracownika oznacza, iż realizuje on działania o charakterze władczym. Kolegium zgodziło się z wnioskiem organu, iż upoważnienia dotyczą czynności o charakterze technicznym, w tym w szczególności nie dają podstaw do wydawania w imieniu organu rozstrzygnięć, zawierania ugód lub innego samodzielnego wykonywania władztwa. Owe kompetencje pracowników muszą być rozważane także przez pryzmat Regulaminu Organizacyjnego Urzędu. Dla nagrodzonego pracownika z upoważnienia oraz regulaminu nie wynika aby wypowiedzenia opłat rocznych były następstwem samodzielnego wykonywania przezeń władczych czynności i kierowania się własnym uznaniem. Są one dokonywane jako techniczne czynności, zlecane niewątpliwie dla “odciążenia” Burmistrza. Za takim rozumieniem czynności pracownika przemawia fakt, iż nie powierzono mu żadnego luzu decyzyjnego czy to w zakresie oceny celowości wypowiadania umowy, czy co do możliwości zawierania ugód. Zatem działanie w toku realizacji zadań z upoważnienia sprowadza się tylko i wyłącznie do nadania materialnej formy czynnościom lub oświadczeniom woli składanym przez Burmistrza lub jego zastępcę. Co więcej, upoważnienie zostało udzielone kilka lat temu, a zatem odrębną kwestią jest w jaki sposób ma się ono do aktualnych obowiązków pracownika. Dokonując oceny czy pracownik pełni funkcje publiczne lub z nimi związane należy pamiętać, iż obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo nie daje jednoznacznej definicji dla powyższych pojęć. Skoro skarżący odwołuje się w swoim stanowisku do orzecznictwa Sądu Najwyższego należy zauważyć, iż powyższy sąd wydawał orzeczenia w konkretnych postępowaniach i nie można zapominać, iż w tych postępowaniach występował jako sąd kasacyjny a zatem treść jego wyroków była wypadkową treści weryfikowanych wyroków oraz zgłoszonych doń zastrzeżeń kasatora. Pełne stanowisko Sądu Najwyższego w sprawie dostępu do danych osobowych osób fizycznych winno być raczej postrzegane przez pryzmat faktu, iż Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił o zbadanie zgodności z Konstytucją licznych przepisów u.d.p. – między innymi art. 5 ust. 2 (Sprawa nr K 58/13). W swoim piśmie powyższy organ wyraźnie artykułuje stanowisko, stawiając zarzut niekonstytucyjności art. 5 ust. 2 u.d.p.i twierdząc, iż powyższe wynika z przekroczenia granic dopuszczalnej ingerencji w prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne przez przepisy rangi ustawowej. Nadto w ocenie wnioskodawcy art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.p. tworzy niedopuszczalną dowolność interpretacyjną albowiem przewiduje by informacje osobach miały “związek” z pełnieniem przez nie funkcji publicznych. Dostrzeżono także, iż nieprecyzyjne brzmienie zaskarżonego art. 5 ust. 2 u.d.p. skutkuje istotnymi rozbieżnościami w orzecznictwie, na dowód czego przytoczono najbardziej ewidentne tego przykłady. Wreszcie uzasadniając stanowisko SN powołano się na wnioski płynące z wcześniejszego \rzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. W świetle powyższego stanowiska, za chybione należy uznać, w ocenie Kolegium, wybiórcze odwoływanie się przez odwołującego do orzecznictwa Sądu Najwyższego tym bardziej, iż prawie całkowicie pomija on problem ochrony konstytucyjnego prawa prywatności. Nie sposób wyartykułowane przez Prezesa Sądu Najwyższego zastrzeżenia co do konstytucyjności u.d.p. pomijać w toku interpretacji jej nieprecyzyjnych przepisów. Ich uwzględnienie w toku orzekania prowadzi zaś do wniosku o słuszności zasady przyjętej w toku orzekania przez organ I instancji, tj. obowiązku ochrony prywatności, rozumianej jaki prawa do ochrony danych osobowych osób zatrudnionych w urzędach lecz nie piastujących funkcji publicznych”.


WSA w Szczecinie rozpatrując skargę na decyzję SKO uznał: ,,Nie zasługują na uwzględnienie argumenty, że osoba niepełniąca funkcji publicznej zawierająca umowę o pracę z pracodawcą wydatkującym środki publiczne musi liczyć się z zainteresowaniem społeczeństwa obejmującym wiedzę o jej dochodach. Z takim zainteresowaniem na pewno musi liczyć się osoba podejmująca się pełnić funkcję publiczną, bowiem jest to wpisane w “koszty” pełnienia tej funkcji, które oprócz innych obowiązków obejmują także konieczność ujawnienia informacji objętych sferą prywatności. Nie sposób rozciągnąć tego obowiązku na inne osoby, niepełniące funkcji publicznej, którym ochronę prawa do prywatności na gruncie dostępu do informacji publicznej zapewnia art. 5 ust. 2 ustawy, stanowiący ograniczenie w realizacji prawa do informacji.

Przepis ten, jako wyjątek od zasady musi być interpretowany ściśle. Dla jego zastosowania nie może mieć znaczenia żadna gradacja ważności informacji o sprawach publicznych, jak usiłuje się wykazać w skardze. Nie ma też znaczenia czy pracodawca osoby nie pełniącej funkcji publicznej jest podmiotem prywatnym czy publicznym. Tego typu rozróżnienie naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP) w zakresie ochrony praw pracowniczych”.

,,Odnosząc się do twierdzenia zawartego w skardze dotyczącego osób i jednostek zawierających umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, należy podkreślić zasadniczą różnicę w kwestii ujawniania informacji o takich osobach. Zawierając stosowne umowy wydatkują one środki publiczne w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej. To ryzyko prowadzonej działalności i wyboru kontrahenta (w tym wypadku podmiotu publicznego) wiąże się z koniecznością ujawnienia szczegółów umowy. Zupełnie inna sytuacja zachodzi w przypadku osób zatrudnionych w urzędzie obsługującym organy administracji publicznej, których wynagrodzenie, co już było podkreślane, podlega prawnej ochronie jako dobro osobiste pracownika i nie podlega ujawnieniu w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej”.


Komentarz dr Piotr Sitniewski:  Sprawa jest niezwykle aktualna w orzecznictwie, bardzo często przedmiotem kontroli WSA i NSA. Orzekał w tym przedmiocie swego czasu TK (K 17/05), a były to czasy, przypomnieć to należy młodzieży, gdy Prezesami Trybunału pozostawały osoby będące niekwestionowanymi autorytetami w dziedzinie wiedzy prawniczej która się zajmowali. Do takich niewątpliwie należał Sędzia sprawozdawca w tej sprawie, Pan prof. Marek Safjan. W wyroku tym czytamy min. : ,,Nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny”. 

Warto jednak zwrócić uwagę na fakt,że NSA od jakiegoś czasu formułuje tezy następujące: pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i 19 Kodeksu karnego” (wyrok NSA z dnia 15.06.2016 I OSK 3217/14). Podobnie NSA w wyroku z dnia 30.11.2016 r. (I OSK 1871/15) : ,,Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie “osoby pełniącej funkcję publiczną” obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej“, 

Analizowany wyrok WSA oraz orzeczenie SKO ze Szczecina wpisują się doskonale w taki właśnie sposób interpretowania zjawiska pełnienia funkcji publicznej. Wwyrok WSA jest oczywiście słuszny. Należałoby oczekiwać od gremiów decyzyjnych podjęcia prac legislacyjnych nad zdefiniowaniem osób pełniących funkcje publiczne. Same zaś podmioty zobowiązane powinny we własnym zakresie podejmować szerokie dyskusje i na ich podstawie wprowadzać regulacje, które maja jasno określać, kto i w jakiej sytuacji zaczyna pełnić funkcje publiczne, i z jakim skutkami to się wiąże. Przykłady takich instytucji centralnych i samorządowych są mi znane, zatem moje propozycje nie są abstrakcyjne. Przyjmowanie do pracy w urzędzie powinno dodatkowo kwalifikować od samego początku daną osobę jako: pełni funkcję publiczną, lub jej nie pełni. Tak widzę przyszłość dla tego zjawiska.