WSA w Lublinie w wyroku z 18.10.2018 r. (II SAB/Lu 138/18) kontrolował proces realizacji prawa do informacji, w ramach którego zwróciła się do Prezydenta Miasta o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosków o dofinansowanie unijne złożonych przez podmioty publiczne w trybie pozakonkursowym.

Organ wyjaśnił, że w świetle art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, ze zm.; dalej jako: ustawa wdrożeniowa ustawa), dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330, ze zm.; dalej jako: u.d.i.p.). Wobec powyższego informacja objęta wnioskiem Fundacji nie podlega udostepnieniu w trybie dostępu do informacji publicznej.

WSA w Lublini w wyroku z 18.10.2018 r. (II SAB/Lu 138/18) stwierdził m.in.: ,,Sąd podziela stanowisko organu, że przepisem szczególnym, wykluczającym udostępnienie wniosków o dofinansowanie unijne, zgodnie z żądaniem skarżącej, jest art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej. W ocenie Sądu, właściwe zrozumienie problemu wymaga uwzględnienia zmian regulacji prawnych w zakresie dostępu do dokumentów i informacji przedkładanych w toku postępowań o dofinansowanie unijne.

Poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r., poz. 1307) zawierała regulację, zgodnie z którą wszelkie dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, a także wszelkie dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, do czasu zawarcia wszystkich umów o dofinansowanie w ramach konkursu nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 28 ust. 8 ustawy). Z kolei art. 30a ust. 2 ustawy przewidywał, że instytucja zarządzająca, pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, zgodnie z systemem realizacji programu operacyjnego, ogłasza na swojej stronie internetowej listę projektów, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 3, które zostały zakwalifikowane do dofinansowania.

Przytoczenie tych regulacji jest o tyle istotne, że ich stosowanie przez ten sam organ, rozpatrujący wniosek tej samej skarżącej, było przedmiotem oceny sądów w sprawie zakończonej powoływanym wyżej prawomocnym wyrokiem NSA z 16 marca 2018 r. Co istotne, NSA zakwestionował tezę organu oraz sądu I instancji, że powołany art. 30a ustawy z 2006 r. przewiduje odrębny tryb udostępniania informacji publicznej w postaci pozytywnie rozpatrzonych wniosków o dofinansowanie. W związku z tym, zdaniem NSA, przepis ten nie wyklucza możliwości uzyskania dostępu do informacji zawartych we wniosku o dofinansowanie, jeżeli wnioskującym jest podmiot publiczny, objęty zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie jednak w wyroku tym NSA wyraził kluczowy dla aktualnie rozpoznawanej sprawy pogląd, dokonując interpretacji klauzuli kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu przepis ten oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej niż w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Jest to o tyle istotne, że skarżąca inaczej a co za tym idzie, błędnie interpretuje wywód NSA.

Ustawa wdrożeniowa z 2014 r. w pierwotnym brzmieniu, przewidywała podobne wyłączenie dostępu do informacji. Zgodnie z art. 37 ust. 6, w brzmieniu obowiązującym do 1 września 2017 r., dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zwrócić uwagę na dwie kluczowe kwestie w powołanym brzmieniu art. 37 ust. 6 ustawy: po pierwsze, dotyczył dokumentów i informacji przedkładanych przez podmioty, które “pozytywnie” przeszły procedurę ubiegania się o dofinansowanie, jak również, dokumentów związanych z oceną wniosków. Po drugie, wprowadzał wyłączenie o charakterze czasowym – dostęp był wykluczony, ale do czasu rozstrzygnięcia konkursu (zamieszczenia informacji o projektach wybranych do dofinansowania w trybie pozakonkursowym).

Jak trafnie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, brzmienie art. 37 ustawy wdrożeniowej uległo istotnej zmianie od 2 września 2017 r. (nowelizacja wprowadzona ustawą z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. z 2017 r., poz. 1475). Zgodnie z aktualną treścią art. 37 ust. 6, dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei w świetle ustępu 7 powoływanego przepisu, dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że do wniosku skarżącej zastosowanie ma już nowe brzmienie art. 37 ust. 6 i 7. Ustawa nowelizująca przewidywała wprawdzie stosowanie przepisów dotychczasowych, ale wyłącznie w odniesieniu do postępowań w zakresie wyboru projektów do dofinansowania (art. 16 ust. 1).

Z powołanych przepisów wynika kilka kluczowych dla rozpoznawanej sprawy wniosków.

Po pierwsze, ustawodawca inaczej traktuje dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, inaczej dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną projektów. Te pierwsze nie podlegają w ogóle udostępnieniu przez właściwą instytucję, bez żadnych wyjątków przedmiotowych i czasowych. Z kolei druga grupa informacji podlega udostępnieniu, ale z ograniczeniem czasowym – dopiero po rozstrzygnięciu konkursu lub zamieszczeniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania.

Po drugie, wyłączając dostęp do dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców, ustawodawca nie wprowadził żadnego wyjątku od tej zasady, ani o charakterze przedmiotowym, ani podmiotowym, ani czasowym. Nie ma zatem znaczenia, czy wniosek został złożony w trybie konkursowym czy pozakonkursowym (art. 38 ustawy), nie ma znaczenia status prawny wnioskodawcy – podmiot publiczny czy prywatny. Nie ma również możliwości udostępnienia wniosku już po rozstrzygnięciu konkursu (opublikowaniu informacji o wyborze projektów do dofinansowania). Nowe brzmienie art. 37 jest zatem bardziej restrykcyjne niż powołane wcześniej przepisy. Wbrew zatem argumentacji skarżącej, pogląd NSA zawarty w wyroku w sprawie I OSK 2388/17 nie może znaleźć w tym zakresie zastosowania, bowiem odnosi się do zupełnie innego brzmienia przepisów ograniczających dostęp do dokumentów i informacji przedkładanych w toku postępowań o dofinansowanie unijne.

Po trzecie, przywołane, bardziej restrykcyjne regulacje są wynikiem świadomej decyzji ustawodawcy, chcącego zabezpieczyć sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania, który mógłby być dezorganizowany przez znaczną liczbę wniosków dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Ponadto celem przyświecającym ustawodawcy było wyeliminowanie praktyk polegających na powielaniu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców (…).

Po czwarte, odnosząc się do zakresu podmiotowego przytoczonej regulacji należy zauważyć, że odnosi się ona wprost do właściwej instytucji, tj. dokonującej wyboru projektów do dofinansowania. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że przywołana regulacja stanowi przepis szczególny, wyłączający udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w oparciu o klauzulę kolizyjną (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.), Sąd podziela argumentację organu, że na podstawie art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wykluczone jest również żądanie udostępnienia treści wniosku o dofinansowanie unijne od samego wnioskodawcy, będącego podmiotem publicznym, objętym zasadniczo zakresem podmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podstawowym założeniem każdej interpretacji przepisów prawa jest racjonalność ustawodawcy. Nie można zatem interpretować przepisów w taki sposób, który umożliwiałby obchodzenie ustanowionych ograniczeń w dostępie do informacji, byłoby to bowiem sprzeczne z wolą ustawodawcy. Artykuł 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej stałby się w istotnym stopniu przepisem martwym, jeżeli ograniczenie w nim zawarte (wykluczenie udostępnienia treści wniosku przez właściwą instytucję) można byłoby bez trudu obejść, składając do samego wnioskodawcy (podmiotu składającego wniosek w procedurze ubiegania się o dofinansowanie unijne) żądanie udostępnienia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powołane w uzasadnieniu projektu ustawy wartości uzasadniające ograniczenie prawa do informacji (sprawne przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania, wyeliminowanie nieuczciwych praktyk “kopiowania” wniosków) mają w ocenie Sądu takie same znaczenie, niezależnie od tego czy wybór projektu odbywa się w trybie konkursowym czy pozakonkursowym, a także od tego, czy wnioskodawcą jest podmiot prywatny czy publiczny. Sprawność przebiegu procedury i poszanowanie interesów podmiotu publicznego, który poniósł koszty przygotowania wniosku uzasadniają ograniczenie dostępu do informacji. Nie można zatem naruszać woli ustawodawcy, próbując wykorzystać swoistą “furtkę”, jaką miałyby stanowić przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu, klauzula kolizyjna zawarta w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 37 ust. 6 ustawy wdrożeniowej, zamykają tą lukę, wyłączając dostęp do wniosków o dofinansowanie projektów ze środków unijnych również w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.